Opinião: OE 2017: a resposta aos críticos

Duas coisas são certas: há espaço e necessidade de melhorias na especialidade do OE2017, mas não há nenhuma “folga orçamental”, A haver aumentos de despesa só acompanhados por aumentos da receita.

Na última semana houve várias críticas a medidas do Orçamento quer de economistas que apoiam esta solução governativa (Louçã, Ricardo Cabral, Mariana Mortágua) quer de críticos (Helena Garrido, Pedro Mota Soares entre outros). Respondo aqui aos críticos, deixando para o fim o tema mais complexo das pensões. Qualquer pessoa sensata perceberá que Portugal está, e permanecerá, em estado de alerta económico-financeiro enquanto tiver dívida pública e privada desta magnitude e registar um fraco crescimento. Um corolário elementar: não é possível reduzir simultaneamente o défice orçamental, o peso da dívida, a carga fiscal e manter a qualidade dos serviços públicos. Neste sentido, nesta legislatura não será possível reduzir a carga fiscal pois, a existir, significaria uma deterioração dos serviços públicos em particular na saúde e educação. A redução do défice terá de provir de um crescimento nominal da despesa inferior ao crescimento do PIB (o que obriga a um controlo do aumento das pensões) e a um aumento da receita efetiva não tributária, para que possa ser mantida a carga fiscal que não deverá subir. Como referi, este OE2017 vai, e bem, no sentido de construir uma alternativa. Porém, não é o OE ideal do PS, mas sim o que resulta de negociações e compromissos com os seus parceiros à esquerda.

1. Austeridades. Medir a consolidação orçamental discricionária não é fácil (trata-se da variação do saldo estrutural primário que é estimada). De qualquer modo a análise do período 2011 a 2017 é inequívoca. Usando dados da AMECO, a execução do OE2012 foi o que levou à maior consolidação/austeridade efetiva (+3,7%), seguido do de 2014 (+1,2%). No ano de 2015 já sabemos que o período pré-eleitoral levou a uma política expansionista (-0,8%) e em 2017 espera-se alguma contração (+0,6%). Não só este OE é muito menos contracionista que os de 2012 e 2014, como adopta medidas que não são austeritárias, a menos que se considere austeritário o aumento dos dividendos do Banco de Portugal (BdP) para o Tesouro. Importa lembrar que esta medida teve na sua génese um artigo de Ricardo Cabral e tem vindo a ser bem estudada. Como diz apropriadamente Nicolau Santos no Expresso: “Faz sentido que o BdP passe para os mercados (na sequência de provisões excessivas) a mensagem que pode haver um default na dívida portuguesa?” Não faz. Um dos dois desafios colocados a todos os economistas é o de encontrar soluções de consolidação orçamental, como esta, que não signifiquem austeridade, por exemplo com medidas que levem a uma redução dos encargos da dívida no PIB (o maior rácio da União Europeia) ou do saldo primário.
2. Défices. Não sabemos qual será o défice deste ano, mas deverá rondar os 2,5% do PIB, e muito menos sabemos o do próximo ano, apenas temos o objetivo de 1,6% do PIB. Parece-me muito exigente, mas mais do que o défice é preciso ver o que ele representa. Do lado da receita significa um desagravamento da tributação dos rendimentos do trabalho, e do lado da despesa um aumento de apoio a grupos vulneráveis (portadores de deficiência, entre outros) ou potencialmente carenciados (recipientes de baixas pensões).
3. As prestações sociais representarão, em 2017, 40,9% da despesa pública face a um peso de 41,1% em 2016. Esta diminuição, ligeira, naquilo que é a principal componente da despesa pública deve-se a um crescimento da despesa a uma taxa menor do que o crescimento do PIB. Nas prestações, o peso das pensões da segurança social e CGA é significativo. A verificarem-se os aumentos requeridos nas eleições pelo Bloco de Esquerda ou o PCP, o défice e a dívida disparavam. O rating da república, dado pela DBRS, descia, o BCE deixava de nos financiar e sairíamos do euro. Pode fazer sentido para alguns, mas não para o PS. É necessário muita moderação e seletividade na atribuição das prrstações. O compromisso do OE2017 é manter a aplicação da lei no tocante à actualização das pensões e adicionalmente aumentar em 10 euros (referente a 2016) todas as pensões de menos de 625 que estiveram congeladas nos últimos anos, o que abrangerá cerca de 1,5 milhões de pensionistas.
4. Investimento público e privado. Existe estabilidade fiscal neste orçamento o que é bom para as empresas e volta a haver incentivos para o desenvolvimento do interior. Há um conjunto de medidas para promover o investimento (programa Capitalizar e Semente, abolição do IVA alfandegário), mas diria que o essencial da capacidade de promover o investimento não decorre do Orçamento. Passa pelo acelerar decididamente a execução dos fundos estruturais e por uma aposta efetiva na Instituição Financeira de Desenvolvimento. Os países que têm maior taxa de execução do Plano Juncker são países que têm bons e efetivos “Bancos de Fomento”.
5. Tributação de alojamento local (AL). Aqui está uma medida que mais do que o impacto na receita tem um claro objetivo de políticas públicas. O diferencial enorme de tratamento fiscal entre as receitas de rendas e as de AL, favorável a estas últimas, tem tido consequências algo dramáticas: o aumento da oferta de AL em detrimento do mercado de arrendamento, a subida das rendas, a desertificação das grandes cidades dos seus residentes “autóctones”. Não sendo a única medida para lidar com este problema, a fiscalidade é uma via. Claro que o arrendamento local tem custos para o proprietário (água e luz por exemplo) que ele não incorre no caso do arrendamento. Por isso se manteve um diferencial fiscal, mas não tão acentuado.
6. Impostos indiretos. Há impostos especiais sobre o consumo que geram pouca receita, mas justificam-se pois alteram de forma desejável o comportamento dos agentes. É o caso do imposto sobre bebidas açucaradas com receita consignada à saúde. Totalmente de acordo. Há alterações nos impostos indiretos – subida do IVA da hotelaria para a taxa intermédia (ver este artigo) – que gerariam uma receita significativa, são racionais, são pagos essencialmente por não residentes, não afectariam a competitividade turística do país e não foram mexidos. Lastimo não constar deste OE, mas vale a pena reter para quando chegarmos ao OE2018 e tivermos algumas necessidades de despesa inadiáveis a ser cobertas por receitas “não austeritárias”.
7. Transparência, imposto sobre o património e sobretaxa. Já abordei acima tópicos do artigo de Helena Garrido com os quais discordo. Agora as concordâncias: o mapa com as receitas fiscais do Estado previstas para 2016 e orçadas para 2017 devia constar no Relatório; o imposto sobre o património (com o qual discordo) e a reversão da sobretaxa parecem-me mal desenhados técnica e legisticamente, mas deixarei estes aspetos para posterior análise n8a especialidade.
8. Pensões mínimas. No que toca às pensões mínimas, abriu-se um debate sobre a eventual aplicação no futuro de condições de recursos nas do regime não contributivo. Primeiro foi o primeiro-ministro António Costa e o ministro Vieira da Silva a iniciarem o debate, depois Francisco Louçã a dar avisos a António Costa, depois Ricardo Cabral e agora é Pedro Mota Soares do CDS-PP a desafiar o Bloco e o PCP a apoiarem a proposta do CDS de aumentos de todas as pensões mínimas e rurais. Esta estranha convergência de posições da extrema-esquerda e da direita mais à direita só pode decorrer do populismo de quem não está no poder e quer retirar os louros de propostas irrealistas mesmo sabendo que não podem ser aprovadas. Valha-nos aqui alguma sensatez atual do PSD nesta matéria.

Vejamos primeiro o que fez Mota Soares e o governo PSD-CDS (ver tabela) enquanto estiveram no poder. Actualizou as pensões mínimas mais baixas (pensão social, rural e as de pensionistas com menos de 15 anos de descontos), mas congelou todas as restantes pensões mínimas. Isto significa que um pensionista (com as regras antigas, pois com as novas tal não é possível) que tenha descontado apenas 10 anos viu aumentada a sua pensão de 246 para 262 euros, e um pensionista com 20, 30 ou 40 anos de descontos viu congelada a sua pensão estatutária mínima nestes cinco anos. Para obviar a esta injustiça é que o OE2017 se propõe fazer a atualização extraordinária da pensão daqueles que viram congelada a sua pensão.

E o que podemos nós saber sobre a situação económica destes pensionistas, nomeadamente os que têm pensões mais baixas? Efetivamente pouco. Muitos poderão ter rendimentos baixos, e nesse caso terão acesso ao complemento solidário para idosos (CSI) que é uma prestação complementar, com condição de recursos, atribuída a pensionistas de baixos rendimentos e é o principal instrumento de combate à pobreza nos idosos. Aqui os dados são reveladores. De 2011 a 2015, as condições de eligibilidade ficaram mais apertadas e apesar da crise o governo PSD-CDS “conseguiu” diminuir em 72 mil os beneficiários e “poupar” 82 milhões de euros em 2015 quando comparado com 2011. O que contraria de forma radical o discurso atual de Mota Soares que pugna pelo aumento de todas as pensões quando ainda há pouco tempo admitia um corte nas pensões.

Em relação à eventualidade de condição de recursos em relação a pensões mínimas importa desde já esclarecer que elas não constam do OE2017. Mas não devemos fugir ao debate, até porque se pode colocar em 2018 e porque já foi aberto. Ricardo Cabral argumenta com o exemplo dos EUA e o argumento de autoridade de economistas agraciados com o “Nobel”. Acontece que os EUA, não tendo Estado Social, não servem de exemplo para discutir o caso português. Por outro lado ignora completamente o complemento à pensão dado pelo CSI. O mesmo fazem Mariana Mortágua e Francisco Louçã, que diz “só articulando todas as políticas sociais se combate a pobreza”. Ora articular as políticas sociais é precisamente analisar as pensões mínimas em articulação com o CSI e não isoladamente como faz Louçã. Dentro dos que recebem pensões mínimas a maioria significativa são pobres. Mas também há os que têm rendimentos de rendas habitacionais ou rendimentos de capitais, não sendo por isso pobres. Basta lembrar que antigamente os gestores de empresas privadas não tinham de fazer descontos para a segurança social. Sem condição de recursos como distinguimos os pobres, que muito legitimamente recebem quer as pensões mínimas quer o CSI, dos que delas não necessitam? Os argumentos são favoráveis a Costa e Vieira da Silva. É verdade que os estudos que temos sobre pensões são já antigos, e os recentes são muito incompletos. Mas então por isso deve haver vontade política e transparência para analisar, estudar e debater a temática das pensões em geral e das mínimas em particular.

Estamos nas semanas do debate na generalidade do OE2017 e votá-lo-ei favoravelmente por dever e convicção. Duas coisas são, porém, certas: há espaço e necessidade de melhorias na especialidade, mas não há nenhuma “folga orçamental”, isto é margem para aumentos de despesa que não sejam acompanhados por aumento da receita.

(in Observador)